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赵昆:加拿大大学治理模式及启示——以阿尔伯塔大学为例

发布日期:2020年05月12日 19:32 浏览次数:次

加拿大幅员辽阔、面积998万平方公里,人口约3700,是世界上拥有最多元化种族及文化的国家之一,官方语言为英语和法语。1867年,英国议会批准了《不列颠北美法案》,明确了联邦政府与地方政府之间的权利与义务,形成地方分权的国家管理体制。加拿大联邦政府没有统一的教育行政主管部门,各省、地区政府自行制定有关教育的法律法规,对本省、地区的教育拥有独立管理权。加拿大高等教育的主体为公立大学,主要依靠政府提供经费,其中省政府是大学资金主要来源。

阿尔伯塔大学成立于1908年,是加拿大五所最大的以科研为主的综合性大学之一,是加拿大顶尖的研究型大学,2020QS综合排名113位,在CWURCenter for World University Rankings)世界大学排名中,古生物学、林学、地质学、石油工程、器官移植学等排名世界前十。学校现有5个校区,其中位于埃德蒙顿市中心北侧、萨斯喀彻温河南岸的为主校区,设有医学院、工学院、人文学院、教育学院、商学院、农学院、法学院、理学院等18个学院,现有教职员工(Faculty and Staff)约 15000 人,其中学术员工(Academic Staff4278 人(教授 47%、副教授36%、助理教授 17%)。学校现有来自156个国家的40061名学生,其中81%为本科生,19%为研究生,来自中国的留学生约4000余人。

一、加拿大政府与大学的关系

加拿大联邦政府对大学无直接管辖权,主要从经济和社会长远发展的战略高度制定国家发展战略、相关法律和法规,其在高等教育中的角色主要通过支持大学科研、对省政府的间接支付、对学生的财政支持等三种方式来体现。各省负责制定本省的高等教育法律、政策以及向各校拨款等事务。

(一)联邦政府在高等教育治理中的责任

1. 科研支持。通过科研资助,促进高等教育与国家经济发展的联系。加拿大公立大学80%的科研经费来自联邦政府。联邦政府通过三大基金,即自然科学与工程研究基金、社会与人文科学研究基金和医学研究基金引导大学科研方向。90年代末以来,联邦政府还先后建立了一系列新的组织,提供了新的资助方式,主要包括三个机构:

加拿大创新基金会(CFI): 自1997年成立以来就一直致力于保障研究人员拥有顶尖的实验室、设施和设备,为他们开展世界级的研究提供硬件支持。

加拿大基因组计划(Genome Canada):自2000 年成立以来,加拿大政府共提供了15亿加元的基因组计划资金,并吸引了各省政府和国内外各私营、公立和非营利部门的合作伙伴所提供的21亿加元共同资金,通过该计划为国家所关心的问题(如健康、可持续资源、环境和能源)创造解决方案。

加拿大首席研究学者计划(Canada Research Chairs Program):自2000年以来,加拿大政府每年为该计划投入3亿加币、2000个名额,以吸引、留住来自各国的优秀学者和科学家。

虽然在这些计划中,联邦政府所扮演的更多是资金提供者而非实际管理者角色,但这些计划所带来的影响无疑是不可估量的。一方面,联邦政府科研经费的分配在很大程度上满足国家发展的需要;另一方面,联邦政府实施的科技创新战略及相应的经费资助,都直接或间接促进了高校和工业界的合作,确保大学进行的研究与行业保持密切相关。

2.学生资助。通过学生资助扩大受高等教育的机会,可以说是加拿大联邦制功能发挥得最好的地方。自二战以来,联邦政府一直致力于促进高等教育大众化,先后通过“加拿大学生贷款计划”(Canada Student Loans Program)、《加拿大学生财政援助法案》 (Canada Student Financial Assistance Act)、“加拿大千年奖学金基金”(Canadian Millennium Scholarship Foundation)、《加拿大教育储蓄法案》(Canada Education Savings Act)及其所设立的“注册教育储蓄计划”(Registered Education Savings Program)等资助法案与计划,极大地扩大了学生接受高等教育的机会。同时,联邦政府还不断加大对一些大学紧缺学科的教学研究资助,向在这些学科方面学习优秀的本科生和研究生发放奖学金、科研津贴,从而加快了相关学科的学生培养。

3.政策法规。二战后,联邦政府提出“退伍军人福利计划”(为合格退伍军人支付学费),直接带来了大学入学率的大幅上升。20世纪90年代之后,联邦政府主要从经济和社会长远发展的高度制定国家发展战略和相关法律法规,从而引导各级各类教育为国家的总体目标服务。如2002年联邦政府出台了《加拿大创新战略》,该文件被认为是加拿大发展史上的里程碑,成为加拿大教育和科技发展的战略规划性文件。2012年出台了《国际教育:加拿大未来繁荣的关键动力》战略规划书,明确提出将加拿大高等院校教育国际化提升至国家政策层面,通过国际合作资助,增进高等教育国际化。

(二)省政府在高等教育治理中的责任

1.立法监督。1867年联邦宪法从法律上赋予了各省教育立法权和管理权。加拿大各省的教育厅负责制定本省的教育法律法规,根据本省立法审批设立高等教育机构、规范大学名称、批准授予学位,监督大学依据法律程序设立董事会和参议会、审核新专业、规定学校的学费收费标准等。

2.质量管理。在高校运营和管理方面,省政府通过向高校选派校监(Chancellor)、委任董事会和参议会成员的方式, 保证政府意图得以贯彻和执行。邀请中间评价机构(如阿尔伯塔高校质量委员会)独立评估高校办学质量和水平,向政府提供政策建议,同时保护大学不受政府的直接干预。学校要向省政府提供报告,如年度发展规划、年度汇报以及第三方审计财务报告等。首席审计师会对大学和省政府提供审计报告和整改意见。

3.财政拨款。各省政府对本省高等教育拨款的资金来源包括联邦政府的财政转移支付拨款和本省税收等,主要用于高等院校日常运行和基础设施建设。如阿尔伯塔省的财务支出中,教育医疗支出占全省财务支出的66%,其中医疗占40%,基础教育占15%,高等教育占11%2017年数据)。但随着联邦政府对各省财政转移支付的减少,各省对拨款方式进行了改革,例如阿尔伯塔省实施了与绩效挂勾的拨款机制,拨款包括两部分,一般运行费主要用于资助教学、行政和基建,专项拨款用于奖励办学成绩优异的学校。

二、阿尔伯塔大学内部治理体系

(一)以“三权分立”为主导的内部治理结构

与加拿大其它高校一样,阿尔伯塔大学的管理实行立法决策、行政实施和约束监督“三权分立”制(见下图)

1.立法决策机构。包括董事会、学院总议会。董事会具有大学事务的最高决策权, 如学校发展规划、办学规模、预算及资金运用、人事聘任、投资策略、集体协议,以及对校长、副校长及各院长的任免等重要事项的决定权均在董事会。董事会成员由校监、校长、校友代表、参议会代表、研究生会代表、学生会代表、学院议会代表、非学术员工协会代表等21人组成,董事会主席由省督和省教育厅厅长任命。

学院总议会或学术委员会(General Faculties Council)受理学校的学术性事务, 凡涉及学校教学科研方面的议题均交由学院总议会议定。如新学院和学科的设立、安排学术日程、考试时间、学位授予(荣誉学位除外)、学术申诉,以及与任命、解雇、薪酬和职称评定有关的各类问题。学院总议会由160人组成,成员包括校长、所有副校长、所有院长、教师代表、本科生和研究生代表等。

2.行政实施机构。由校长、教务长(Provost)和分别主管学术、科研、对外关系、财务与行政、运行设施、发展的副校长、院长、系主任组成。校长是大学的最高行政长官,教务长是大学的首席学术长官,与校长合作制定大学的行政和学术事务政策,带领副校长团队执行大学的规划和管理。校长由董事会聘任,向董事会负责,拥有管理和指导学校一切事务的权力以及董事会所赋予的其他权力和义务。副校长的权力和职责在校长的建议下由董事会确定。学院院长由教务长聘任,系主任由院长聘任。各个岗位的聘任都要经过非常规范的程序。各个层级管理机构权责明确、各司其职。

3.约束监督机构。包括参议会(Senate)和各类群团组织。参议会“对任何可能有利于大学和提升社会地位的事情进行探讨”,没有决策权,有建议权,主要职责是收集对大学发展的建设性意见和建议,代表大学主办各种大型节庆活动,参加学位授予仪式、物色荣誉学位的人选等。参议会独立于学校决策、执行部门,其成员由选举或任命产生。阿尔伯塔大学的参议会成员有62人,每届任期三年,可连任一次。值得一提的是,参议会中的公众代表由关心大学发展、热心社区服务、关注大学成果转化的各行各业的人员自愿报名并经选举产生, 他们不从学校获取任何报酬,这为其在参议会中工作的独立性和公正性提供了保障。

各类群团组织包括学术工会、非学术工会、本科生会、研究生会等。学生会的首要任务是为学生提供有效的支持、服务和管理。学术工会负责保护和发展会员的个人和集体利益,保护个人教学与研究的自由和独立性, 调节和管理雇佣合同, 监督和影响大学内部管理, 参与联邦政府和省政府可能影响到大学的活动等。非学术工会代理会员与学校在工资待遇和其他聘用细节等方面进行交涉, 同时也为会员提供建议和帮助。阿尔伯塔大学的学生会是加拿大最强大的学生会组织之一, 有近250个学生团体和俱乐部, 经费预算每年约900万加元,是学生自治和服务的重要机构。研究生会代表研究生群体的利益, 为研究生个人和团体提供服务。

(二)以学院为主体的教学科研运行机制

在加拿大,高校教学科研管理重心主要在学院,学院层面的管理机构非常完善,管理人员分工明确学院在人、财、物等资源配置以及学科设置、招生、培养等方面具有较大的自主权。

1.经费预算使用自主权。学院的预算收入主要包括学校打包至学院的年度预算拨款、学院营利性收入、校友捐赠等。学校对各学院的年度预算额度主要参考历史拨款、学院年度总结与发展规划、招生数与各类科研项目数的变化等。不过随着近年来阿尔伯塔省经济运行下滑,省政府给大学的拨款数额减少,学校对学院预算实行了更精细化的计算模式。学院在学校划拨和自筹经费的使用上具有较高的自主权,可自主支付日常运行经费、人员聘用工资、设备购置费用等。

2.学生招生培养自主权。在本科生招生方面,由学院制定招生条件,教务处统一完成招生,在研究生招生方面,由学院和导师决定招生条件,由学院完成招生。学院紧跟社会发展需求自主确定课程设置,并且可申请开设新专业,新专业设置需经省教育厅审批,主要看是否具有良好师资与办学经费条件等。各学院均设立本科生服务办公室,一般由5-6人组成,主要职责是为学生提供学业辅导、职业能力训练和心理咨询等。

3.人员招聘使用自主权。学院招聘人才主要按照以下程序进行,院长与咨询委员会(由专业教师、各系主任、外校同行专家组成)讨论确定招聘岗位后,通过人事处对外发布招聘信息,通过初步筛选的候选人向院长咨询委员会做教学、科研方面的报告,经过综合评价后由咨询委员会向院长报告候选人测评得分,最终由院长确定聘用人选。新聘用的助理教授一般有4年的预聘期(Tenure Track),4年之后根据表现情况决定是否需要延长1-2 年,预聘期表现良好的可聘用终身教职(Tenure)。副院长、系主任通过选举产生,标准是看其是否具有领导力,以及对未来发展的思路。

4.教师评价晋升自主权。学校规定教师具有教学、科研、社会服务三类职责,其权重分别为40%40%20%。各个学院自行制定考评办法,成立由院长、系主任、教师和学生代表等组成的评估委员会,对教师年度业绩进行评估,根据评估结果提出工资涨幅和晋升建议。比如教育政策系目前有18名教师,系主任根据教师提交的年度报告初步确定每人的工资增长点数(根据教师人数*1.17确定22个点,每个点对应教授、副教授、助理教授工资增长额度不同),再由学院评估委员会最终审定。

(三)以服务为中心的现代大学治理理念

1.服务学生。阿拉伯塔大学始终倡导和贯彻“以学生为中心,服务学生”的办学理念。无论是大学的董事会、参议会还是学术委员会,都有一定数量的学生代表参加,以保证学生利益。大学注册处(Office of Registrar)设置了“一站式”学生服务中心,学生只需提交一次申请,找一个工作人员,形成一次会面记录,就可以咨询、完成所有与学习相关的事务。学校设有为新生服务的专门网站,向新生提供如何申请专业、选择课程、住宿等信息咨询服务。学校还设有就业指导中心,经常与雇主联系,为学生搭建就业桥梁。阿尔伯塔冬天寒冷且漫长,学校的大部分建筑都设有连廊,学生几乎可以不出建筑物到达学校的任何一个地方,每栋教学楼都设置休闲座区,学生不仅可以在这里进行简单的餐饮,而且能够满足学习、沟通和交流的需求,这些区域已经成为学生学习、项目探讨和社会交际的重要场所。

2.服务教师。阿尔伯塔大学为了让教师专注于教学科研提供了诸多便利。比如学校设有科研服务办公室,帮助教师完成课题申请、经费使用等方面工作。阿拉伯塔大学通过制定详细的管理细则来保证整个科研工作的合理有序,几乎所有科研项目申请流程全部在网上完成,极大地提高了工作效率,节省了教师的时间与精力。此外,为了支持教师进行成果转化,阿尔伯塔省和阿尔伯塔大学共建了成果转化孵化器,为教师提供两类服务:一是技术转化服务,包括知识产权的申请与保护、大学商业合同的拟定与保护、寻求企业资金支持、扶持科技衍生公司等。二是商业开发服务,主要是加快大学研究成果转化为商业运营,主要服务方式是组建团队、寻求投资资金和寻求销售渠道。

3.服务社会。建校之初,阿尔伯塔大学首任校长就提出把“提升全体人民”(Uplifting the Whole People)作为学校的办学使命。2016年制定的十年发展规划又提出了“为了公众利益”(For the Public Good)的价值追求,我们从中可以感受到阿尔伯塔大学胸怀天下的责任和视野。阿尔伯塔大学的校园没有围栏,完全对社会开放,市政道路和市政交通设施(地铁和公交)深入校园。学校图书馆、实验研究设施在提供教学科研服务的同时,也向其他高校和社会开放。其区域能源(供电、供暖、制冷)系统在满足学校需要的基础上,也会对外提供服务。其体育设施都会对社区、社团开放。学校也高度重视公共关系事务,通过全方位对内对外宣传,汇聚政府、社区和媒体等多方资源,在提升学校办学声誉的同时吸引社会捐赠。

三、对中国大学完善治理的几点思考

(一)实施强院兴校,推进高校治理体系和治理能力现代化

阿尔伯塔大学以院治校、院为主体的办学理念深入人心,在办学经费、人才引进、职称评聘、绩效分配等方面的充分自主权极大提高了学院的办学积极性,同时也提高了教学、科研的产出效率。党的十九届四中全会进一步明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、总体目标和重点任务。推进高校治理体系和治理能力现代化,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,是实现高等教育现代化的必然要求。而强院兴校则是推进学校内部治理科学化、程序化、规范化、制度化的重要路径。在实践中,我们要不断通过上下联动、自下而上、上下结合,把强院兴校的好经验好做法以制度化形式固化下来并不断完善。

(二)深化“放管服”改革,树立以服务为中心的行政管理理念

阿尔伯塔大学充分贯彻以服务为中心的办学理念,保障了教师、学生的各项权益,提高了高等教育整体质量。我国高校行政管理工作需要通过推进简政放权、转变管理模式、强化服务支撑,深入树立以服务为中心的理念,不断深化“放管服”改革。对于高校机关单位来说,要做到“法无授权不可为”,把权力关进制度的笼子里,做到有求必应、无需不扰、言出必行、服务周到。在人员聘用过程中,需要对岗位的职责、权利和义务进行明确界定,大力选拔具有奉献精神、敬业精神、团队意识、服务意识、责任意识的高素质、专业化管理人才,建立一支人员结构合理、管理技能专业化、育人服务相结合的行政管理队伍。

(三)坚定“四个自信”,充分发扬中国特色社会主义制度优势

我们在学习阿尔伯塔大学先进治理模式的同时,也不可妄自菲薄。我们看到阿尔伯塔大学重点发展的学科只能通过校长对学院的游说和建议,埃德蒙顿市修建第二条地铁线的计划已经在图纸上沉睡多年,阿尔伯塔省要修建一条通往不列颠哥伦比亚省的输油管道也因原住民的反对长期搁置……。习近平总书记在党的十九大报告中指出,“我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标,比历史上任何时期都更有信心、更有能力实现这个目标”。正如克拉克·克尔所讲,“伟大的大学是在历史上伟大政治实体的伟大时期发展起来的”。当今的中国高等教育正面临着历史上最好的发展时期,中国特色社会主义集中力量办大事的制度优势在高等教育中也得以充分体现。因此,我们要坚定“四个自信”,扎根中国、融通中外,立足时代、面向未来,坚定不移走自己的路,办好中国特色的世界一流大学!


[致谢]本文得到了国家留学基金委与山东大学管理人员海外研修项目资助


作者:赵昆   来自:组织部     责任编辑:傅振国
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